汽车人传媒 2018-03-05 18:24
全国人大代表曾庆洪关于自动驾驶、新能源汽车等领域的建议
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曾庆洪本次主要围绕汽车行业、国企改革、精准扶贫、民生等领域的问题提出建议,特别是在出行方面,围绕停车难、充电难、事故处理难、废旧电池报废难等消费者关注的问题,提出了多项建议。

 

第十三届全国人大一次会议将于3月5日在北京召开。第十三届全国人大代表,广汽集团党委书记、董事长曾庆洪本次主要围绕汽车行业、国企改革、精准扶贫、民生等领域的问题提出建议,特别是在出行方面,围绕停车难、充电难、事故处理难、废旧电池报废难等消费者关注的问题,提出了多项建议。

 

 

关于加快自动驾驶汽车立法推进合法道路测试的建议

一、背景

自动驾驶汽车,也称无人驾驶汽车,是通过车载传感系统感知道路环境,自动规划行车路线并控制车辆到达预定目标的智能汽车,它集成了自动控制、体系结构、人工智能、视觉计算等众多技术创新,具有广阔的应用前景。

 

当前,世界主要汽车大国正在积极布局发展自动驾驶汽车,并陆续进行法规修订,支持自动驾驶汽车道路测试和推广。2017年,美国批准了自动驾驶法案,鼓励自动驾驶汽车的测试和研发;德国修订了现有道路交通法,并出台全球第一部自动驾驶道德准则。

 

从国内情况看,国务院发布的《中国制造2025》明确指出,到2020年要掌握智能辅助驾驶总体技术及各项关键技术,到2025年要掌握自动驾驶总体技术及各项关键技术;政府有关部门也在积极鼓励智能汽车发展,起草或发布了《中国智能网联汽车产业发展总体推进方案》《国家车联网产业标准体系建设指南(智能网联汽车)》《智能网联汽车使用公共道路进行测试的规范(试行)》《国家智能汽车创新发展战略(征求意见稿)》等规定。

 

二、存在问题

随着智能网联汽车技术的积累发展,自动驾驶汽车已逐步走出实验室,未来使用公共道路测试,乃至推广过程中的销售、使用、保险、服务配套等各诸多环节,都需要法律法规予以保障。

 

目前,我国对汽车道路管理的相关法律法规主要系基于传统汽车的技术背景制定,一些规定无法适应自动驾驶汽车发展的需要。

 

(一)现行汽车道路管理法规的部分条款不适应自动驾驶汽车的发展需要

 

我国现行的汽车和道路管理法律法规包括:《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》等。这些法律法规主要系基于传统汽车的技术背景制定,许多规定无法适应自动驾驶汽车发展的需要,甚至会影响、阻碍自动驾驶汽车的测试、销售及使用。

 

在测试方面,公路法第51条规定机动车制造厂和其他单位不得将公路作为检验机动车制动性能的试车场地,道路交通安全法第16条规定任何单位或者个人不得拼装机动车或者擅自改变机动车已登记的结构、构造或者特征,上述规定极大影响了自动驾驶汽车使用公共道路开展测试工作。

 

在产品准入方面,国标《汽车转向系基本要求》(标准编号GB 17675-1999)规定“不得装用全动力转向机构”,即用户无须操作方向盘可自行转向的,就不满足此标准。这就对无需驾驶员双手操作方向盘的自动驾驶汽车的测试或销售造成了障碍。

 

在车辆使用方面,道路交通安全法实施条例第62条规定驾驶员不得有拨打接听手持电话、观看电视等妨碍安全驾驶的非驾驶行为,该规定一定程度上会影响自动驾驶汽车使用。

 

同时,对无需驾驶员操控的自动驾驶汽车而言,驾驶员是否仍必须根据道路交通安全法申办机动车驾驶证,及如何界定驾驶员的资格和责任,成为需要继续研究解决的立法课题。

 

(二)针对自动驾驶汽车的专门规定法律位阶较低,立法进展相对较慢

 

如前所述,政府相关职能部门在推广自动驾驶汽车上制订了许多规定,其中工信部、国标委联合发布的《国家车联网产业标准体系建设指南(智能网联汽车)》属于技术标准,且侧重在高级驾驶辅助系统(ADAS),在自动驾驶领域的推进相对较慢;工信部正在起草的《智能网联汽车公共道路适应性验证管理规范(试行)》属于部级规范;北京市于2017年12月出台的《北京市关于加快推进自动驾驶车辆道路测试有关工作的指导意见(试行)》《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则(试行)》、上海市于2018年2月出台的《上海市智能网联汽车道路测试管理办法(试行)》都属于地方政府部门的规范性文件,不属于地方政府规章。

 

可见,我国当前关于自动驾驶汽车的专门规定多为部门规范性文件,当与国家法律、行政法规规定存在出入时,对推动自动驾驶汽车发展的法制保障力度较弱。2018年3月1日,上海市政府发放全国首批智能网联汽车开放道路测试号牌,并划定安全性高、风险等级低的5.6公里道路作为第一阶段智能网联汽车开放测试道路。但后续逐步开放更多更复杂的道路环境时如何兼顾公共安全、在测试乃至推广过程中如何界定交通事故责任等新课题,已超出行政规章的权限,必须通过制定专门的法律或行政法规加以规范。

 

另一方面,相比于美国、德国等国家,我国在自动驾驶汽车方面的立法进展缓慢,国家层面的法律、行政法规尚未制定。虽然我国有关自动驾驶汽车管理的法律、法规、标准正在加紧制定的过程中,但自动驾驶汽车测试无法等待所有法规修订完毕再行开展,并且标准的制定和法规的完善也需要以试验甚至应用活动所获取的数据及案例为依据和基础,这就带来了新的矛盾。

 

三、建议措施

(一)通过授权试点,为自动驾驶汽车发展创设法制空间

如前所述,现行相关法律法规的许多规定不适应自动驾驶汽车发展的需要,但自动驾驶汽车毕竟是新生待验证事物,为法律权威和稳定性计,不宜任意修改。

 

立法法第13条规定“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。据此,建议国务院组织有关部门研定自动驾驶汽车测试、推广的试点方案,并提请全国人大常委会作出决定,在试点范围和期间内暂时停止适用与自动驾驶汽车发展有冲突的若干条款,确保自动驾驶汽车在道路测试时“合法上路”。

 

同时,建议在确保安全的前提下,制定自动驾驶汽车管理暂行条例,对包括道路测试、生产者与销售者责任、消费者权益、购买保险等自动驾驶汽车发展相关问题作出规定,为我国自动驾驶汽车产业的发展创设良好的法制空间。

 

采取立法机关决定调整法律适用范围和制定暂行条例的方式,既可以为自动驾驶汽车发展提供法制保障,使新技术、新业态等创新创造能够及时得到法律保护和市场推广,也有利于保持现有法律体系的稳定性和权威,并可以为日后修订完善相关法律法规积累实践经验和社会共识。

 

(二)加快制定自动驾驶汽车测试专项法规

 

当前自动驾驶汽车发展的关节点是公共道路测试,藉以获取更多数据,赢得技术领先优势。为支持我国相关产业抢占国际竞争高地,必须加快制定智能驾驶测试法律专项法规,提供更多政策及法律支持。

 

建议一是尽快建立道路测试许可认证标准,对经检验符合自动驾驶汽车特定技术标准的产品,准予其在一定条件下利用公共道路开展测试;二是赋予测试车辆一定的豁免权,如对通过技术认证、取得上路测试许可的自动驾驶汽车的驾驶员在驾驶过程中实施的放开双手操作等测试行为免于追究或处罚。

 

(三)加大调研力度,建立权责统一的自动驾驶汽车管理法规

 

建议有关政府部门加大对自动驾驶汽车的研究力度,研讨新的管理制度和法规,如公安部门可关注驾驶员驾驶行为的相关法规,工信部可关注车辆安全与涉及车辆安全强制认证方面的法规,质检总局可关注产品召回中关于产品安全的法规;建议组织开展自动驾驶模式下发生事故所涉及的民事责任归属以及自动驾驶模式下是否不再适用刑事责任等课题的立法研究。

 

在具体制度建构上,要注重权责统一。以自动驾驶汽车的事故责任承担为例,相关法律法规需清晰界定用户、驾驶员、自动驾驶系统等概念与角色定位,以及驾驶员、车主、汽车生产销售企业、自动驾驶系统提供方对汽车交通事故的责任划分。又比如,虽然产品质量法中有“将产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在的”的免责规定,但考虑到人工智能算法属于黑箱(既不能打开又不能从外部直接观察其内部状态的系统),难以进行分解分析,在立法中应避免人工智能技术提供方滥用免责规定,减轻自己责任。此外,要探索建立自动驾驶汽车专用保险,对测试和试用活动提供保险支持,通过市场机制分散技术研发企业的风险,提高自动驾驶汽车发展的积极性。

 

 

关于完善新能源汽车产业发展相关政策的建议:

一、背景

我国已连续多年成为全球汽车产销第一大国,随着汽车越来越多地走入寻常百姓家,我国将逐渐进入汽车社会。作为世界人口第一大国和最大发展中国家,大力发展新能源汽车产业,是我国在实体经济领域锐意进取、发展先进制造业的战略选择,也是贯彻新发展理念、推动高质量发展的应有之义。

 

近年来,国家出台了一系列政策,培育发展新能源汽车产业。据中国汽车工业协会统计,2017年,我国新能源汽车产销分别达到79.4万辆和77.7万辆,连续三年位居世界首位,新能源汽车产业正在快速发展。但同时必须看到,我国新能源汽车发展仍面临一些瓶颈和问题,需要引起重视并完善产业发展相关政策。

 

二、存在问题

 

(一)动力电池瓶颈亟待突破

 

动力电池是新能源汽车的核心部件。当前动力电池续航能力弱、不胜任跨城市间长途通行、动力电池成本较高等现象已成为制约我国新能源汽车产业发展的瓶颈。而妨碍动力电池领域提质增效的,主要是以下问题和不足:

 

1. 政策标准调整过于频繁,稳定性不强、前瞻规划性不够

 

作为新能源汽车的核心部件,相关技术标准与补贴政策均会涉及到动力电池。例如,2017年新能源汽车的补贴标准为“纯电动乘用车动力电池系统的质量能量密度不低于90Wh/kg,对高于120Wh/kg的按1.1倍给予补贴”,到2018年就调整为“纯电动乘用车动力电池系统的质量能量密度不低于105Wh/kg,对140Wh/kg-160Wh/kg的按1.1倍给予补贴,160Wh/kg以上的按1.2倍给予补贴”。政策、标准调整有利于动力电池及动力电池系统发展升级更新,但过于频繁的调整也会给相关企业、产业带来新难题:一是不利于行业平稳发展。当前国家相关政策对动力电池能量密度指标的更新频率不断加快、要求不断升高,每次调整都会引起一次行业调整,整车企业与动力电池企业疲于跟随政策指标,自身产品规划和产品开发节奏被打乱,不利于新能源汽车产业的平稳发展。二是政策实施周期与车型开发周期不契合,不利于打磨精品车型。当前国家动力电池相关政策变动频繁,核心指标一年一更,而整车车型开发周期一般需要18-32个月。这意味着在新能源车型开发过程中,核心零部件已经历2-3次核心指标变更,前瞻规划性不够。为保证车型适应性与竞争力,整车企业不得不在开发周期内频繁更改核心零部件设计,由此导致人力物力浪费,不利于精品车型开发。三是车型随政策快速迭代,不利于技术积累与转化。在动力电池相关政策快速迭代发展的背景下,新能源车型为满足市场准入、保持市场价格竞争力,需跟随政策变化进行产品的快速迭代。但由于车型迭代周期短,未积累充分的市场数据与用户反馈,无法形成有效的技术积累与经验转化。某种程度上出现车型频繁变更而核心技术创新缓慢甚至停滞的现象。

 

2. 安全性问题没有得到应有重视

 

近年来新能源行业呈现爆发式增长,相对而言,电池安全性问题没有得到应有重视。主要体现:一是厂家竞相追逐性能,安全性成为次要关注。对纯电动车,消费者最关心的指标是纯电里程与充电时间,国家补贴依据的指标是电池系统能量密度,由此整车厂、电池厂在产品开发中将整车纯电里程、电池能量密度作为最高优先级性能指标。同时,受补贴退坡、电池材料价格上涨等因素影响,动力电池面临巨大降本压力。二者叠加,导致安全性问题成为次要关注。二是相关标准不够细化。相比能量密度、快充等指标,电池的安全性难以设置量化指标,且没有与补贴挂钩,而国标、欧标中不爆炸、不起火等安全等级不够细化,由此导致整车厂、电池厂在安全性投入与重视不够,仅以通过国家标准为要求,缺乏主动优化设计的动力。三是全生命周期的安全性考核缺失。随着电池循环次数和使用时间的增加,电池性能和安全性会逐渐衰退和变化。当前对电池性能和安全性的考核,集中在上市前对电芯、电池系统的考核以获得安全试验报告,对电池使用后、寿命末端的安全性考核机制缺失,电池产品在使用条件下的安全性存在隐患。四是安全性标准对电池的考核没有与整车整体考虑。国家安全性标准对电芯、模组、电池包均提出了具体要求,但存在脱离整车制定零部件指标的问题。如GBT 31467.3-2015《电动汽车用锂离子动力蓄电池包和系统  第3部分:安全性要求与测试方法》要求电池包能承受200kN力挤压或30%变形,2017年的《电动汽车用锂离子动力蓄电池安全要求》修订为承受100kN挤压力,但实际上电池包安装在电池底板或后尾箱中,在碰撞中很难达到这么大的变形量。达成以上标准要求设计电池包时加入较多承力的结构件,而这与车身是重复设计的,会造成车身重量增加、续航减少等问题。与此同时,新能源整车的安全测试,在专门针对整车搭载状态下的电池安全考核也还不够全面。

 

3. 电池规格种类偏多,标准化建设力度不够

 

动力蓄电池的规格尺寸参数,会直接影响到动力蓄电池的设计研发、制造生产及应用,但从GB/T 34013-2017《电动汽车用动力蓄电池产品规格尺寸》看,规定了三大类、19种单体蓄电池、12种蓄电池模块、5种蓄电池标准箱规格尺寸系列,部分系列还包含多种尺寸细分。尽管国家以着手缩减繁杂的电池规格种类,但仍然偏多,由此可能造成如下问题:一是增加电池生产企业在研发及生产制造设备上的成本。不同规格尺寸的电池,所涉及的电池参数设计、电池生产设备、电池辅材、电池生产过程、电池检测设备等均有差别,电池生产企业为满足电池规格尺寸标准的要求,就需要增加技术研发、生产制造设备上的时间投入、经费投入,一些规模较小的电池企业无法在短时间内满足要求,面临被淘汰的风险。二是增加整车厂在车型设计研发及整车生产上的成本。当前各个整车厂在整车设计方面自成一体,蓄电池模块规格尺寸设计差异大,不同规格尺寸的电池标准箱难以在不同车型间兼容。为符合新的规格尺寸标准要求,可能需要更改车型及电池模块的设计、对新型号电池进行试验验证,从而延长了车型研发设计和试验验证的周期,增加了成本。三是不利于售后服务和回收利用。规格尺寸过多,增加了后续动力电池售后服务、梯次利用与回收利用的成本与复杂程度。

 

4. 国内电池企业与产业与国际先进水平仍存在差距

 

由于研发积累、研发投入量、技术路线选择等原因,国内电池企业的产品竞争力与国外电池企业仍存在差距。松下、三星、LG等国际一线电池企业的锂电研发从上世纪九十年代就已起步,而国内电池企业基本是本世纪初开始。在研发投入上,LG化学、三星SDI、松下等企业2017年的研发投入分别为35亿元、28亿元、20亿元,而国内最大的动力电池龙头企业宁德时代同年研发费用仅约十多亿,国内其他企业的研发费用差距更大。在技术路线选择上,国内电池企业曾经的技术路线是磷酸铁锂,虽然在安全性和寿命有优势,但不能满足新能源汽车越来越高的能量密度要求,正逐步转向三元正极材料的锂电池,而日韩等电池企业起步就是三元体系,在相关领域的积累更久。基于以上原因,国内电池企业在设计、生产工艺控制等领域与国际先进水平仍存在差距,由此导致国企电池产品在一致性、自放电率等方面差强人意,使用体验不及国外先进产品。差距的存在要求我们积极向国际先进企业学习。但由于政策限制等原因,当前因为种种原因,海外电池产品在国内市场使用受限;虽然松下、三星、LG等海外电池企业已在华合资设厂,但却选择国内实力较弱、无锂电技术积累或者锂电领域发展意愿弱的企业无锂电技术的企业或单位作为合资伙伴,不利于发挥国内行业的技术吸收和进步。

 

5. 动力电池回收处置问题逐渐显现

 

我国新能源汽车车保有量已超过100万辆,按照新能源车电池5年-8年的使用年限计算,目前已经有部分新能源车面临电池回收的问题。而据中国汽车技术研究中心预测,2018-2020年,全国累计报废动力电池将达12-20万吨,到2025年年报废量或达35万吨,动力电池回收处置问题逐渐显现。但受制于电池构造复杂、缺乏统一标准、拆解回收工艺复杂、回收成本高、未形成产业化经营、政府监管和鼓励不足等因素,我国动力电池回收处理产业还处于初级阶段,2016年国内进入拆解程序的新能源车电池不足1万吨,超过八成的回收电池滞留在车企,既潜藏环境污染和安全风险,也不利于钴资源的梯次利用以及产业链形成闭环,应予重视。

 

(二)充电设施建设存在不足

 

当下,我国新能源汽车产业面临充电基础设施建设不足的限制,影响了消费者的用户体验和新能源汽车的推广普及。充电基础设施建设的不足体现在:

 

充电基础设施结构性供给不足

 

一是整体上供给不足。目前我国新能源汽车与充电桩的车桩比仅为3.5:1,而按照政府相关规划,2020年新能源汽车产销量预计达到200万台,保有量超过500万台,但2020年规划建设公共充电桩数量仅仅约50万个,充电桩在整体上供给不足。二是直流快充设施不足。在全国已建成的公共充电桩中,直流充电设施占比不足三成,直流充电设施以10-45kw功率居多,60kw以上直流快充设施数量不足,充电时间长。早期充电设施采取旧国标、建设布局不合理,与新国标存在不兼容问题。三是高速公路服务区直流快充电桩不足、不同省区布局不协调,不利纯电动车城际出行。截止2017年,全国仅有23个省市区的885对高速公路服务区(停车区)建有充电设施,充电站总数约1710座,其中投入运营约1572座,充电桩约6402个,直流快充电桩数量不足。不同省区高速公路服务区的充电设施布局不协调,如广东省全省高速服务区仅有充电站19个、直流快充桩58个,远少于江西省的356个直流快充桩、湖北省的275个直流快充桩。以上情况,给纯电动车车主城际长途出行造成不便。

 

2. 私人充电桩安装遭遇阻力。

 

以私人充电桩安装为例,物业单位对于消防安全、公共资源占用、收益情况等问题仍存在较多考虑,部分物业以安全、无政策文件为由不同意安装,或假借充电桩安装向车主收取高昂安装费用,降低私人客户对电动汽车满意度。

 

3. 充电设施平台尚未互联互通联通,充电设施运营维护管理不足

平台方面,当前国内充电设施平台及APP高达数十个,未形成统一查桩、用桩、支付平台,往往车主下载多个充电APP仍未能解决充电焦虑问题。以广东省为例,仅政府性平台就存在省级平台粤易充、广州市市级平台羊城充及深圳市市级平台,省市级平台及APP未能落实互通互联,如粤易充平台不能启动羊城充平台的部分充电桩,影响用户使用。

 

运营管理方面,充电设施智能化不足,市场上仍然存在无法直接用APP或者微信扫码的充电桩,需要办理充电卡进行充值方能充电。其次,充电桩未能监控车位使用、占用情况。公共充电车位管理不足,运营商目前对于充电车位缺乏管理,燃油车占充电车位问题层出不穷,故障率较高,充电及收费标识不统一或者不存在,未放置消防灭火装置,一定程度上反映充电运营商后期运维的缺位。

 

(三)停车难等问题需要改善

 

当前,社会上停车资源紧张问题突出:城市住宅小区尤其是建造较早的住宅小区配建车位数量不足,城市中心商务区、政务聚集区不同时段停车需求差异大,存量停车资源错时共享机制不健全,由此导致停车资源紧张,停车难问题成为社会民生热点问题,也制约了新能源汽车的推广。

 

此外,我国新能源汽车销售的集中度较高,仅北上广深四城市就占据过半销量,而这四个城市都是实施燃油汽车限制上牌政策的城市。从某种意义上讲,新能源汽车对消费者的吸引力在于新能源汽车不限购、不限行。在完善新能源汽车的技术性能和配套设施之余,如何优化新能源汽车的路权待遇,巩固、增强消费者对新能源汽车的认同,是应当探讨的课题。

 

(四)政策法规有待梳理统一

 

近年来,国家在新能源汽车方面出台了许多规章、规划和意见,形成了部委规章为主的政策法规群。但受汽车行业管理职能分割过细、不同部门职能交叉等因素影响,实践中存在多头管理的问题,一些规章规定重叠矛盾,既增加了政府管理成本和协调成本,也加重了企业和消费者的适应成本,降低了效率。

 

部分政策规章缺少实施细则和具体规范,不适应需要。以汽车“双积分政策”为例,工信部等五部委公布的《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》(简称“《管理办法》”)规定,乘用车企业新能源汽车正积分可以自由交易,但有关交易平台、交易方式、税费承担等问题没有具体规定或配套实施细则,导致市场主体无法知晓积分交易的具体操作。此外,该政策一些规定不够合理,如《管理办法》规定境内各乘用车生产企业、各进口乘用车供应企业都作为平均燃料消耗量积分与新能源汽车积分的核算主体,单独实施核算。这一规定对单个汽车企业并无不妥,但对汽车集团公司则不尽合理。比如汽车集团公司基于不同的市场经营策略,可能选择将传统燃油汽车与新能源汽车放在同一实体生产,也可能选择放在不同实体生产。根据单独核算的规则,同一集团下的不同企业必须通过关联企业之间转让才能实现积分调剂。如关联企业之间转让视同于交易,则可能给增加企业的交易成本,会对汽车集团公司的不同经营策略造成额外的负担;如此类转让不同于交易,则有必要在相关规范性文件中释明,以免实施中出现误差。

 

三、建议措施

(一)完善法规政策体系,促进产业发展

 

一是建议制定新能源汽车产业促进法或产业促进条例。目前相关部委制定的有关新能源汽车发展的政策法规群已涵盖发展规划、技术政策、准入管理、产品开发、零部件产业、营销网络、投资管理等相关领域,但法律位阶较低、制定机关不尽相同,比较分散。建议在此基础上,制定新能源汽车产业的专门法律或行政条例,以此统领不同部门的相关政策规章,引导我国新能源汽车产业快速健康发展

 

二是完善双积分政策,实现“奖优罚劣”。工信部等五部委于2017年公布《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》,规定乘用车企业新能源汽车正积分可以自由交易。建议有关部门加快建立积分交易平台,明确积分交易规则,从而激活积分交易市场机制,使那些产品过硬、节能消耗水平高的汽车企业能够通过出售多余积分获得额外收益(实质是高能耗的汽车企业支付的“补贴”),以补偿优强企业的研发成本,巩固优强新能源车型的价格优势。此外,要结合实践经验修正完善《管理办法》具体规定,如将积分单独核算的规则,修改为单独核算与统一集团内核算并行,在单个汽车企业与汽车集团公司之间保持政策中性。

 

(二)攻克动力电池瓶颈,培育竞争优势

一是优化政策规划和实施,增强政策可预见性。在政策规划、制定过程中,应充分征求行业意见,提前充分释放导向信号,提高政策可预见性,使行业参与者在动力电池乃至整车产品的规划阶段就能充分认识政策导向,促进平稳发展。在实施过程中,应逐步从政策导向转向产品力导向,引导企业打造精致产品,通过产品赢得市场并摆脱政策依赖。在现阶段,要着重引导突破动力电池瓶颈,为推动新能源汽车性能提升、成本控制打好基础。

 

二是强化电池安全性管理要求,加强从整车角度、全生命周期角度的电池安全性考核。一方面,政府应建立健全对各级系统的安全性要求。在制定电池单体、模组、系统甚至整车的安全标准时应系统考虑,在什么级别的系统做什么样的测试应从整车角度去分解细化,而不是单体、系统、整车各行其是。要重点考察搭载整车的电池安全,而不是孤立的单一强调非整车搭载条件下的安全性考核。另一方面,政府在电池产品考核与认证中应强化寿命耐久后的安全性测试方案,并建立或推动第三方建立长效的安全性监管机构,对市场上使用过程中的电池安全性予以监管。

 

三是加大电池规格标准化的建设力度。建议国家有关部门牵头,组织各领域人员对市场上及研发中的动力蓄电池规格尺寸进行充分调研,从市场、技术、资金多个维度对蓄电池规格尺寸的设计进行细致考察。在充分调研基础上,将动力蓄电池规格尺寸逐步减少到每种类型2款以内。基于现有的圆柱、方形及软包三种类型电池,建议强制性的将相应的规格尺寸减少到2款以内,以真正实现电池规格的统一。同时,政府应鼓励整车企业逐步统一蓄电池设计规格,充分考虑动力电池的平台化设计理念与思想。

 

四是适度放开产品竞争,支持国内外电池企业技术合作。一方面,建议让国外优质动力电池供应商参与市场竞争,这样既有利于提高电动汽车性价比,强化中国电动汽车影响力,也有利于倒逼国内企业在电池上加强研发投入,促进行业发展。另一方面,支持国内整车厂或电池企业与国外先进动力电池厂家建立合资企业或合作企业,促进国内汽车行业以及电池行业对国外先进电池技术的引进、消化与吸收。

 

五是完善废旧电池回收处置机制。工信部等部门于2018年2月26日公布《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》。为保障动力电池得到有效利用和环保处置,建议政府加强监督管理力度,督促汽车生产企业和动力电池相关企业切实履行各自责任。同时,应尽快制定动力电池国家标准,解决电池产品不一致、不兼容、拆解回收成本过高等问题,提高回收经济性,从而引导相关企业进行产业化经营,构筑产业链闭环。

 

(三)加强充电设施建设,改善用户体验

 

一是完善政策规划。统筹新能源汽车发展规划与充电设施建设法规,确保协同发展。兼顾老旧标准推进充电设施标准升级,使之保持兼容、平稳过渡。增加充电设施建设投入,引导地方财政补贴转移到支持充电设施、补贴充电服务费用等环节,

 

二是加快推进公共区域快充桩建设。政府积极推进新能源汽车发展的同时,应优先规划公用充电基础设施,加快60-120千瓦以上大功率快速充电设施布局。提前规划充电设施布局,提升桩群利用率,在市内核心区域实现1公里快充桩覆盖,其他区域3公里覆盖。优先在大型商超、公共停车场、核心小区、交通枢纽、公园景区等人流量大的公共停车区域等进行布局。发挥机关企事业单位充电设施建设示范带头效应,增强社会场地资源方建设信心。出台商业中心、加油站、交通枢纽等区域建桩要求及新能源停车费减免政策,在新能源电动汽车推广前期,充电设施建设应随车建设,适度超前。

 

三是积极推动城际快充网络发展,解决纯电城际出行焦虑。目前国内主流纯电动汽车续航里程已达300公里以上,城市内部使用较为便捷。若高速公路实现单向40-50km快充桩全覆盖,形成城际纯电出行圈,可以确保市场上高品质新能源纯电动汽车使用无忧。

 

四是促进电网配套升级。加强电网企业与整车企业、充电运营商的互动,加快电力配套升级改造工作,推动智能微电网系统在住宅领域的推广应用,用“新能源”的方式,解决新能源汽车推广存在的问题。

 

五是引导物业主体参与充电设施建设。针对非新建小区私人充电桩建设出台物业配合奖励等政策,降低车主安装充电桩阻力;针对新建小区确保“新建住宅配建停车位应100%建设充电设施或预留建设安装条件”。在公共领域,出台商业中心、加油站、交通枢纽等区域建桩要求。

 

六是鼓励互联互通、网络共享等商业模式创新,加强运营维护。建设国家或省级充电设施运营平台及APP,鼓励公共领域充电设施运营管理平台优先开展互联互通,鼓励私人领域开展网络共享充电桩等商业模式创新,解决电动车主找桩用桩难题。在线下运营维护领域,借助大数据准确定位车辆充电需求,加强快充桩建设和故障维护工作,细化充电标识、收费公示、消防设施及占位管理等充电运营管理工作,提高运营效率,进行多种商业模式的探索。

 

(四)赋予停车通行优待,增强消费认同

 

建议赋予新能源汽车优先停车等路权优待。在国家全面推行新能源汽车专用号牌的基础上,以专用号码为区隔手段,赋予新能源汽车相对于传统燃油汽车的路权优待。比如优先停车权:在中心商务区、政务集聚区等地的停车场划出一定比例的车位作为新能源汽车专用停车位,优先解决新能源汽车停车难问题。同时,鼓励城市住宅小区、中心商务区停车位的物业所有方、管理方参与网络共享停车位,促进城市存量停车资源的充分利用,解决停车难问题。另一方面,建议有条件的地方逐步推行专用车道使用权、低排放区域不限行、雾霾天通行权等路权优待,以此增强消费者对新能源汽车的认同感。

 

 

关于规范汽车产品责任纠纷司法鉴定管理和司法裁量的建议:

截至2017年底,我国汽车保有量已达到2.17亿辆。受道路条件、天气状况、个人驾驶习惯等诸多因素的影响,消费者与汽车生产销售企业间发生汽车产品质量争议在所难免。

 

争议无法协商解决,最终需要诉诸法院裁决。健全完善汽车产品质量纠纷处理机制,既有利于正确认定产品质量责任,维护消费者的合法权益,亦有利于合理分配汽车生产销售企业义务,促进汽车行业健康发展。

 

一、存在问题

当前汽车产品质量纠纷处理机制在司法鉴定管理和司法裁量方面存在以下问题,应予关注:

 

(一)对司法鉴定的管理标准不统一,监管力度有待加强

认定是否存在产品缺陷,往往需要借助司法鉴定机构进行专业鉴定。为保证司法鉴定过程和结论的专业性、权威性和公信力,应加强对其监管。

 

在机构管理方面,目前对司法鉴定机构的监管主要依据司法部2005年颁布实施的《司法鉴定机构登记管理办法》和各省市制定的实施细则。其中,《司法鉴定机构登记管理办法》对司法鉴定机构的申请登记、审核登记、变更、延续和注销、名册编制和公告及监督管理作出了一般性规定,将监督管理的职权赋予各省市的司法行政机关。但各省市对鉴定机构的管理或是根据当地的情况自行制定管理实施细则,或直接参照司法部的《司法鉴定机构登记管理办法》执行,较为笼统,缺少统一的制度依据和具体的规定措施,导致对司法鉴定机构的监督管理标准不一,不同地区设立的司法鉴定机构水平参差不齐,严重影响司法鉴定活动的科学性和严谨性,进而影响司法公正。

 

在业务范围管理方面,根据《司法鉴定执业分类规定(试行)》规定,司法鉴定执业分类包括法医病理、司法会计、建筑工程司法等十三大类,对于该分类中尚未确定具体类别称谓的司法鉴定由省级司法行政机关确定,报司法部备案。但现实中各地的划分标准不一,鉴定机构的业务范围五花八门,同一个鉴定事项可以套用不同地区不同的鉴定业务范围,给监督管理造成了困难。

 

(二)对产品缺陷的认定规则不统一,“同案不同判”

 

《产品质量法》第29条规定,因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产损害的,生产者应当承担赔偿责任。《侵权责任法》第41条规定,因产品存在缺陷造成他人损害的,生产者应当承担侵权责任。基于上述规定和“谁主张谁举证”的法律规则,消费者向人民法院起诉要求生产者承担侵权赔偿责任时,必须举证证明该汽车产品存在“缺陷”,即消费者是负有举证义务的一方。

 

但在司法实践中,不同法院对产品缺陷的认定规则理解不统一,造成“同案不同判”的现象。以汽车火灾案件为例,许多法院严格遵守“谁主张谁举证”的规则,要求原告提供充分的证据证明产品存在缺陷。原告最常见提交的证据是消防部门出具的《火灾事故认定书》。根据《消防法》第51条的规定,《火灾事故认定书》是公安机关消防机构“根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见”制作,作为“处理火灾事故的证据”。因此,法院会认为该文书不是对涉讼汽车是否存在引发车辆燃烧之产品缺陷的司法鉴定结论,公安消防部门不是产品质量的司法鉴定机构,不具备产品质量缺陷鉴定的资质和能力,《火灾事故认定书》不能直接作为认定汽车产品存在缺陷的依据。进而,法官会向原告释明法律规定,并委托鉴定机构对车辆是否存在质量缺陷进行鉴定,依据鉴定结论查明事实,认定责任。

 

但也有一些法院认为,只要原告的《火灾事故认定书》排除了外来因素和人为纵火,即可认定车辆存在缺陷,无需进行司法鉴定。这种司法观点不考虑天气、路况、不当操作等情况对汽车性能的影响,实质上是采取“推定产品缺陷”的方式进行审理。更有个别法院认为,虽然车辆发生质量问题的具体原因不明,但是消费者是基于对车辆安全性能等各方面的信任购买车辆,在消费者遭遇损失后,生产者就应基于“公平原则”予以赔偿。

 

由于对法律的理解不同,同样或类似案件在不同地区、不同法院可能形成截然相反的处理结果,包括:火灾事故认定书能否作为直接证据,需否委托鉴定机构鉴定产品缺陷,应由原告还是被告承担鉴定成本和不利后果,等等。

 

“同案不同判”现象,不利于正确查明事实的基础上认定责任,既影响消费者合法权益的平等实现,又造成汽车企业疲于应对,难以形成规则预期并开展相应经营调整,更有损法律的统一适用和权威。

 

二、建议措施

 

(一)统一完善管理规定,强化司法鉴定监管

 

建议司法行政部门强化司法鉴定监管:一是修订《司法鉴定机构登记管理办法》。该规定自2005年颁布实施至今已13年,其中对鉴定机构的管理规定和其他内容较为笼统,操作性不强,应当广泛征集行业及专家的意见,在此基础上加以修订,以更好地适应目前鉴定机构和鉴定业务的实际需要。二是出台正式的《司法鉴定执业分类规定》。目前的《司法鉴定执业分类规定(试行)》自2000年制定试行实施至今已18年,不完全适应目前司法鉴定活动的发展和监督管理的需要,需要及时总结试行经验,完善监督管理规则。三是规范鉴定业务范围划分标准。目前十三类的分类方法,需要建立详细的配套说明或实施标准,以统一不同省市司法行政部门的认识,避免对同一鉴定事由套用不同鉴定业务范围导致不同鉴定结论的现象,保证产品缺陷的科学认定和相关纠纷的公正处理。四是建立全国统一的鉴定机构信息平台,完整记录鉴定机构和鉴定人的基本情况及鉴定执业情况。这不仅有助于鉴定公开,便利公众选用、评价司法鉴定机构和鉴定行业内相互促进、彼此监督,而且有助于提高司法行政部门的监督力度。

 

(二)统一司法裁判标准,避免“缺陷推定”

 

建议最高人民法院通过发布司法解释或司法文件、审理再审案件、发布指导案例等方式,落实相关法律规定,统一司法裁判标准,减少“同案不同判”现象。一是明确汽车产品责任纠纷应遵循《侵权责任法》中举证责任的规定,避免将原告义务转移至被告,或相反;二是应基于产品质量司法鉴定做出是否存在产品缺陷的判断,避免“缺陷推定”;三是依法认定《火灾事故认定书》等行政文书在汽车产品质量责任纠纷的法律效力,非经双方当事人一致同意或经过专业鉴定,不宜作为判断车辆是否存在质量缺陷的定案依据。

 

 

关于促进城市住宅小区停车资源供给和利用的建议:

一、现状与问题

我国已连续多年成为全球汽车产销第一大国,汽车越来越多地走入寻常百姓家,由此同时,停车设施出现供需矛盾,特别是在中心城区住宅小区,停车资源紧张的矛盾更是突出。

 

城市住宅小区停车资源紧张的原因主要有以下方面:

一是供给不足,尤其是建造较早的住宅小区车位配建比例小,车位数量有限,不足以满足小区业务停车需求。

 

二是住宅小区专用停车位的法律规范不健全。根据《物权法》第74条规定,建筑小区内的车位、车库可分为两类:一类是专用停车位(即规划停车的车位车库),权属由开发商与业主通过出售、附赠或者出租等方式约定,但应当首先满足业务的需要;另一类是增设停车位(占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位),属于业主共有。由于法律对专用停车位的产权归属规定模糊,实践中便取决当事人博弈结果:强势的开发商利用强势地位取得车位产权后向业主高价租售,弱势的开发商仅按法定最低标准建造停车位后就一卖了之,结果都给业主停车造成负担或困难,也引发了业主与开发商的许多纠纷。

 

三是存量停车资源错时共享的机制未建立健全。在城市住宅小区,早晚不同时段的停车需求差异大。当前一些城市开展了错峰共享的探索:通过建立非固定停车位,在停车高峰时段、在停车低谷时段恢复为公共用地,甚至对社会提供共享利用服务。但这样的机制目前尚未普及,不利于存量停车资源的有效利用。

 

二、建议措施

汽车已逐渐成为人民群众衣食住行的一个组成部分,加强城市住宅小区停车资源的法律规范和政策引导,促进物尽其用,有利于满足人民群众的生活需求,增强获得感。为此,建议:

 

(一)在停车矛盾突出的住宅小区(尤其是建造时间较早的小区),推动周边经营性公共停车场(库)原则上应全天开放。

 

(二)提高停车位配建标准,新建商品住宅应当按照不低于一户一车位的标准配建停车位,确保供给。

 

(三)在《物权法》中增加奖励停车位制度。将住宅小区内规划用于停车的车位车库分为进行细分:在停车位配建标准内的部分归业主共有专用(业主专用停车位),具体处置出租及管理方式由业主大会决定;超过配建标准的部分归开发商所有(奖励停车位),由开发商自主处置,提高其增加停车位的积极性,增加车位供给。通过建立业主专用停车位、开发商奖励停车位、增设停车位的三元结构,推动住宅小区停车资源的充分供给和有效利用。

 

(四)建立健全错峰共享停车体制。引导小区业主大会决议建立非固定停车位,满足小区业主在夜间停车高峰时段的需求。在保证小区治安和管理秩序的前提下,将全体业主共有的住宅小区内部停车设施向周边错时开放,提供临时停车服务,盘活停车存量资源。积极探索网络共享车位,运用互联网技术建立停车资源共享平台,优化停车资源配置。

 

 

关于进一步鼓励国有企业员工持股改革的建议

在十八届三中全会提出的“允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体”精神的指导下,推进国有企业员工持股改革有利于改善国有企业机制不灵活、激励不充分的问题,有利于提升员工积极性和核心团队稳定性,有利于促进企业与员工共建共享、更好地体现国有企业职工的主人翁地位。建议在现下国有企业员工持股试点的基础上进一步深化改革。

 

一、存在问题

近两年来,国家开展国有企业员工持股试点,取得了一定成效和经验,也存在一些问题和不足。

 

(一)制度供给不足,思想顾虑较多

 

搞好员工持股,相关法规政策是重要保障。本轮国企员工持股试点的主要依据是《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》(财资[2016]4号,简称“《暂行办法》”)、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》(国资发改革[2016]133号,简称“《试点意见》”)等文件,均属于部委规范性文件,不属于法律、行政法规或部委规章,法律位阶较低。在实施过程中,如与原有法律法规规章不一致时,容易引起困惑和争议。

 

同时,社会各界对国企员工持股改革非常关注,担心出现国有资产流失、吃大锅饭等弊病,于此相伴随,国有企业和主管部门不同程度地存在对开展试点的顾虑。有报道更指出,员工持股是国企改革中最“敏感”的部分。

制度供给如果不足以安抚改革的顾虑,很可能影响试点实践和改革深化,应当引起重视。

 

(二)期望与观望并存,“放”、“管”需磨合

 

从宏观看,对改革目标的期望,与对试点节奏的观望并存。截止2017年11月,已有27个省市158户企业在开展员工持股试点,但各地对员工持股改革的积极性、创造性并不相同。上海市国资系统企业已实施各类股权激励累计45例,江苏省将国有控股混合所有制企业开展员工持股试点列入2017年度十大主要任务百项重点工作,用足名额选择10户企业开展员工持股试点。与此同时,还有部分省市未开展员工持股试点。

 

从微观看,政府主管部门与国有企业在“放”与“管”的关系上不够协调。国企员工持股改革,需要将顶层设计与基层实践创新相结合,需要主管部门与国有企业在“放”与“管”取得平衡。从《试点意见》看,要求对试点企业进行定期跟踪检查,及时纠正不规范行为,但对员工持股改革后公司经营管理转化等情况却没有提检查要求;从各省的试点细则或指导看,主要是在中央意见基础上“做加法”。“放”与“管”的关系协调不畅,试点企业就只能在“螺蛳壳里做道场”,不利于发挥试点企业的积极性和创造性,也会导致事实上的改革主体上移,造成“政府想改很难改、企业想改不能改不敢改”的不协调局面。

 

(三)具体规则存在非必要的限制

 

相关试点指导规则在试点企业的范围和条件上规定过窄。《试点意见》规定,各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团可分别选择5-10户企业开展首批试点。但各省经济规模和形态不同,各企业改革需求和不同,数量限制可能导致一些具有改革需求和改革意愿的企业因没有取得试点名额而无缘开展改革。又,《暂行办法》将“国有科技型企业”范围确定为“(一)转制院所企业、国家认定的高新技术企业,(二)高等院校和科研院所投资的科技企业,(三)国家和省级认定的科技服务机构”。对大多数国有科技型企业来说,既非转所院所企业,也不属于高等院校和科研院所投资设立,要进入改革就必须取得“国家认定的高新技术企业”身份。但《暂行办法》对“国家认定的高新技术企业”没有进行定义或说明,实践中只能参考《高新技术企业认定管理办法》(国科发火〔2016〕32号,科技部、财政部、国家税务总局印发)的有关规定,而上述规定主要目的认定为高新技术企业进而给予税收优惠政策,故要求企业提供三个会计年度会计报告、三个会计年度企业所得税年度纳税申报表等材料。但初创的科技型企业处于孵化期,起步阶段的财务指标往往不易达标,很难按此办法被认定为“高新技术企业”,进而导致初创的国有科技型企业不能进入《暂行办法》的范围,也就意味着员工持股改革措施很难落地。

 

(四)相关税收支持政策尚不健全

 

从国际经验看,税收优惠安排是员工持股制度顺利实施的重要支撑。以美国为例,其于1974年就通过《职工退休收入保障法》确立员工持股制度,但直到通过《1984年税收改革法》,对员工持股计划的四方参与者(包括:持股员工、向员工出售股权的股东、员工持股的公司、向员工贷款的金融机构)都分别给予税收优惠后,员工持股计划才得以普及发展。

 

从我国情况看,《试点意见》规定持股员工可以通过公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台间接股权。但按照税法规定,公司制企业代持股将面临重复征税问题:代持股公司需就减持所得缴纳企业所得税,员工收到代持股公司发还的减持所得后还要缴纳个人所得税。对此,《试点意见》未规定试点企业和试点员工持股计划的税收优惠安排,财政税务部门也未另行制定税收支持政策。

 

二、建议措施

 

(一)加快建章立规,推动员工持股法制化

 

根据《试点意见》的计划,首批试点将2018年年底进行阶段性总结,视情况适时扩大试点。从本次试点来看,已经形成了一些好的做法,包括:增量引入,不搞存量转让持股,以岗定股,不搞全员持股、平均持股,动态调整,避免持股固化僵化,等等。对这些经验做法,建议政府有关部委及时加以归纳总结,并通过制定部委规章先行加以制度化。

 

同时,在具备条件的情况下,建议尽快制定完善员工持股的有关法律法规,既可以向社会各界发出清晰的政策导向,消除有关主管部门和企业的思想顾虑,又为后续扩大改革试点、深化员工持股改革提供法律支撑。

 

(二)处理好“放”、“管”关系,营造鼓励改革的氛围

 

在推进员工持股改革,乃至完善国资国企依法治理的过程中,应当注重处理好政府部门与企业的关系。一是要明确改革主体,落实改革责任。建议在后续改革意见中,按照所有权与经营权相分离的原则来划分国企改革的主体,明确责任:各级政府主管部门是国有资产所有者的代表,负有对国有资产和国有企业监管的责任,是国资、国企监管改革的主体;国有企业是国有资产运营的责任主体,是国有企业经营管理改革的责任主体,承担国企改革的主体责任。二是运用负面清单推进员工持股改革。建议各级政府主管部门运用负面清单推进改革。政府主管部门应着重于把握方向、确定原则、抓好监督。通过制定负面清单,事先划出禁止性规定和红线,对负面清单之外的事项允许企业按照法律规定和自身实际大胆改革,把改革责任落实到企业身上。通过政府主管部门和企业的协力,推进各项改革。三是营造鼓励改革、保护担当的氛围。建议制定激励和保护国企领导大胆改革的相关政策,出台具体可行的容错制度;审计、纪检监察、干部管理等部门制定各自领域激励改革、保护担当的相关办法和措施。

 

(三)完善员工持股改革规则,放宽名额与条件限制

 

一是放宽试点企业名额限制。建议在下一阶段的试点改革中,不再设定各省5-10户企业的名额限制,而是根据试点企业条件和企业申报意愿来确定,充分尊重地方改革的积极性。二是放宽对初创科技型企业的条件限制。建议有关部委在修订《暂行办法》的过程中,充分考虑初创科技型企业的客观实际,将“国家认定的高新技术企业”调整为“国有及国有控股企业投资设立的科技型企业”,或对“国家认定的高新技术企业”作出专门说明,放宽对初创科技型企业参与员工持股改革的条件限制,使更多国有科技型企业能够轻装上阵,与民营企业、外资企业开展公平竞争。三是完善改革后续跟踪机制。应当明确履行出资人职责的机构的两重职能,既要跟踪检查员工持股改革的过程,发现、纠正不规范行为,也要跟踪检查员工持股改革的成效,尤其是公司治理结构改善、经营机制转化的情况,及时发现问题并给予指导,促使员工持股改革取得实效。

 

(四)建立健全国有企业员工持股的税收支持政策

 

借鉴有益经验,制定落实相关税收政策,推进员工持股计划的实施。一是尽量避免重复征税。对员工通过设立公司代持股,或者通过资产管理计划代持股,都应避免重复征税。二是对参加持股计划的员工,股本和红利在提取使用前免交个人收入所得税。三是对不同提取方式设定不同优惠,员工一次性全部提取份额资金,与分年、多次提取、退休时一次性提取其税收优惠政策应有所不同,以鼓励员工长期持股。

 

 

关于加快推进国有企业职业经理人改革的建议

一、现状和问题

中国经济步入新常态,本质是生产要素结构发生了重大变化。企业家才能作为生产要素之一,对经济发展具有越来越重要的意义。在中国特色社会主义市场经济中,企业家承担了寻找新的增长动力、发现新的市场机会、有效组织各方面生产要素、进行科技创新和管理创新等职能,如何使企业家才能得到合理的回报,关系到企业的健康可持续发展。

 

党的十九大提出了“培育具有全球竞争力的世界一流企业”的要求。国有企业作为国民经济发展的中坚力量,是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,企业的发展同样离不开国有企业经营者的创造性与积极性。这就需要建立市场化的选人用人和激励约束机制,激发国有企业经营者的创业激情,吸引人、留住人、用好人,建立起一支具有全球竞争力的职业经理人队伍,将我国的国有企业打造成具有全球竞争力世界一流企业。

 

早在2015年8月,为继续推进国有企业改革,坚定不移做强做优做大国有企业,中共中央、国务院在《关于深化国有企业改革的指导意见》提出“要推行职业经理人制度,实行内部培养和外部引进相结合,畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道,董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人,合理增加市场化选聘比例,加快建立退出机制”,为国有企业开展职业经理人改革提供了指导原则和政策依据。

 

然而,现阶段仍有一部分竞争性国有企业存在着法人治理结构和职业经理人选用机制不完善、市场化程度不高,激励约束机制不健全,没有建立与经营业绩、风险和责任相匹配的差异化薪酬管理制度,高管与中层薪酬倒挂、工作积极性受挫、人才严重流失等问题。究其原因主要有三点:

 

一是由于缺乏明确的国有企业职业经理人改革指导意见和实施细则,导致各企业集团在推进职业经理人改革时,难以制定可实操的改革方案。

 

二是地方政府没有明确选择哪些法人治理结构完善、市场竞争实力强、国企党建体系健全的企业先行先试,导致各地职业经理人改革仍然难以取得突破。

 

三是在一些尝试职业经理人改革的企业集团,对部分高管成员实施事业经理人改革试点之后,出现了职业经理人高管成员和非职业经理人高管成员的薪酬不平衡。

 

二、建议措施

 

坚持社会主义市场经济改革方向,加强和改进党对国有企业的领导,不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。围绕提高国有资本效率,深化要素市场化配置改革,提高包括劳动力、土地、资本、科技、企业家才能等在内的全要素生产率,着力加强国企党建和完善现代企业制度。

 

一是以钉钉子精神来尽快推动国有企业职业经理人改革。坚定信念,坚持建立健全市场化的选人用人机制和科学合理的激励约束机制不动摇,逐步建立“能进能出、能上能下、能高能低”的选人用人和薪酬分配制度,适应经济发展新常态。

 

二是加快出台职业经理人改革的时间表和实施细则。中央或中央授权省市,尽快出台加快国企职业经理人改革的指导意见,推动国企开展职业经理人改革。

 

三是鼓励企业先行先试开展职业经理人改革。在中央指导意见出台之前,鼓励各省市选择合适的企业先行试点、探索容错、总结经验、完善方案后再推广。

 

 

关于完善国有企业扶贫脱贫长效机制的建议:

一、背景

十九大报告指出,要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。其中,确保到2020年农村贫困人口实现脱贫,是全面建成小康社会最艰巨的任务。

 

近年来,国有企业积极履行脱贫攻坚社会责任,通过各种方式参与扶贫工作。据国务院国资委统计,2016年中央企业在定点扶贫工作中投入资金27.18亿元,实施各类扶贫项目1984个;地方国有企业也通过实施扶贫项目、援建学校医院、资助贫困生、吸收当地就业等方式参与扶贫。

 

二、存在困难

 

随着我国扶贫工作进入攻坚决胜阶段,我国需要在2020年之前完成剩余4000多万贫困人口的脱贫工作。这4000多万贫困人口,贫困程度最深,脱贫难度更大,也为国有企业在参与扶贫攻坚、完善扶贫脱贫长效机制上提出新的课题和挑战。主要体现在:

(一)脱贫开发难度大,成本高

 

经过长期的脱贫开发,条件较好的地区已实现脱贫,越往后的贫困地区,越是存在生态环境脆弱、自然资源稀少、基础设施落后、居民居住分散等困难条件,脱贫难度较大,多数农村出现“空心化”现象,青壮年多数外出务工,村内留守人员多为老幼病弱,内生发展动力不足,需要更大规模、更长周期的人力物力投入,脱贫成本较高。这些扶贫攻坚的“硬骨头”可能会让一些中小企业、社会组织望而却步,需要发挥国有企业的资金、信息优势,在基础设施建设、先期投入开发等方面担当领头羊,从而带动更多社会力量参与扶贫攻坚。

 

(二)脱贫成效易反弹,需要长效机制

 

尚未脱贫地区的脱贫难度大,同时抗击灾害、意外的能力弱,如果没有建立长效扶贫机制和特色产业,只凭“输血式扶贫”,容易出现返贫情况。当前有的贫困村产业发展缓慢,缺少能够支撑长效增收、脱贫致富的特色产业,有的贫困村的产业仍处于起步阶段,特色效益尚未凸显,带动长效致富的能力不强。国有企业在产业项目研究和实施方面有丰富资源和优势,有望帮助贫困地区建立长期效益产业。

 

(三)人才短板和依赖思想影响脱贫内生动力

 

一些贫困地区教育落后,人口文化素质低,思想观念陈旧落后,缺少谋求发展的有效思路,部分贫困户主动发展产业的积极性不高,“等、靠、要”的依赖思想严重,影响了当地脱贫内生动力。国有企业在企业文化建设、人员培训等方面有丰富的管理经验,如何发挥上述优势,将“扶贫”与“扶志”、“扶智”相结合,是深入推进脱贫攻坚的重要课题。

 

(四)村企结对帮扶有待深化

 

目前不少地区采取村企结对帮扶形式,形成国有企业驻村帮扶机制。但有的地方帮扶措施单一,企业帮扶工作还停留在对贫困户的物质帮扶上,在立足村情开展针对性地项目扶持、技术援助、人员培训等方面存在较大改进空间;有的贫困村“两委”班子视野不够开阔,国有企业如何通过自身资源帮助当地“两委”班子理清脱贫发展思路,亟待破题。

 

三、建议措施

(一)支持、鼓励国有企业参与脱贫攻坚

深度贫困地区的脱贫难度大、成本高、周期长,需要国有企业发挥领头羊作用。为此,建议相关政府部门制定政策支持、鼓励国有企业参与扶贫攻坚,包括:建立长效体制,明确大型国有企业参与扶贫攻坚的责任;将国有企业产业扶贫作为一项重点工作纳入经营业绩考核,提高国有企业参与脱贫攻坚的积极性;落实扶贫税收优惠政策,对国有企业在扶贫工作中的公益性捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,依法准予在计算企业所得税应纳税所得额时税前扣除。

 

(二)在产业扶贫规划过程中充分发挥国有企业优势

 

在制定产业扶贫规划时,既要坚持政府主导,充分调查贫困地区的自然禀赋条件,也要发挥国有企业的产业、人才、信息优势,兼听则明,因地制宜制定规划。在实施产业扶贫规划时,政府可以根据需要,引入一家或多家国有企业与贫困地区结对,构建“政府搭台、企业敲锣、村民唱戏”的格局。在此过程中,国有企业可以发挥其在产业、资金、技术、人才、信息等方面的优势,精准引进生产项目,着力提高贫困地区“造血”功能,将市场富余生产要素和贫困地区的特色资源结合起来,推动产业扶贫规划的落实。

 

(三)鼓励国有企业与当地集体经济组织共建项目公司,建立长效机制

 

扶贫攻坚应着重增强当地的内生发展动力,建立长效机制。建议国有企业与当地集体经济组织共同成立、运营项目公司,待条件成熟后再将项目公司移交当地管理。这有利于壮大当地集体经济,有利于项目公司对接市场,引进资金、技术和管理经验,有利于以项目公司为平台为当地培养生产和管理人才;国有企业在长效机制建成、扶贫成果巩固后移交项目公司,可以实现扶贫“扶上马送一程”的初衷设想。建议政府鼓励村企共建项目公司的帮扶形式,落实对项目公司的优惠政策,包括:对项目公司从事农、林、牧、渔业项目的所得,以及采取“项目公司+农户”经营模式从事农、林、牧、渔业项目生产的所得,依法减免企业所得税。

 

(四)引导国有企业参与农村基础设施和民生领域建设

 

农村基础设施建设落后是发展瓶颈,建议政府在加大财政投入的同时,积极引导国有企业参与农村基础设施建设,以改善贫困地区生产生活条件,突破发展瓶颈。另一方面,政府应统筹社会捐赠资源,鼓励国有企业设立扶贫基金会,引导相关捐赠向教育、医疗、养老、文化等民生领域倾斜,将开发性扶贫与保障性扶贫相结合,以改善农村生活条件,提高困难群众生活水平。

(五)厚植人力资源,将扶贫与扶智、扶志相结合

 

贫困地区发展的关键在人。国有企业在参与扶贫攻坚的过程中,应当注重为贫困地区培养人才,厚植人力资源,将扶贫与扶智、扶志相结合,增强当地内生脱贫力量。一是开展村企党建结对。发挥国有企业党建资源优势,通过派驻扶贫干部、交流任职、组织参观学习等方式,帮助贫困村“两委”班子开拓视野,提高工作能力,理顺发展思路。二是加强劳动人口培训。通过吸收劳动力到项目公司就业、异地转移就业、开办培训班、组织讲师团下乡等形式推进“扶志”与“扶智”,以小康生活的美好图景激发村民创业兴家挖穷根的脱贫斗志,摈弃“等、靠、要”的依赖思想,以现代科学文化知识促进观念转变,提高其劳动技能和文化水平。三是奖教奖学。通过援建学校、为乡村教师和贫困学生提供奖教金、奖学金、助学金等方式,提高贫困地区儿童的受教育水平,为当地长远发展培育人才。

 

 

关于大力发展社区居家养老的建议

一、背景

据民政部《2016年社会服务发展统计公报》显示,截至2016年底,我国60岁及以上老年人口超过2.3亿,占总人口的16.7%;65岁及以上老年人口超过1.5亿,占总人口的10.8%。人口老龄化给中国经济社会发展和转型带来深刻的变化和挑战。对此,习近平总书记指出“养老问题越来越突出,中央非常重视,正研究措施,加强养老公共服务,内容上要多样,财力上要倾斜,全社会一起努力,把老年人安顿好、照顾好,让老年人安度晚年”。

 

近年来,社区居家养老模式在一些大中城市逐渐兴起。社区居家养老,是指老年人住在自己家中或长期生活的社区里,在得到家人照顾的同时,由社区的养老机构或相关组织提供助餐、助洁、助浴、助医等服务的一种养老方式。这一模式介于家庭养老和机构养老之间,既满足了老年人在家庭和熟悉的社区中安度晚年的愿望,也可以整合正规服务机构、社区志愿者及社会支持网络的力量,弥补社会养老机构的不足,减轻其子女的日常照料负担。社区居家养老模式,对传统的家庭养老、养老院养老模式形成了有益的补充,应予以重视。

 

当前我国养老服务业发展的软硬件支撑上仍存在供给不足、发展不平衡、社会融资困难等突出问题。在此背景下,加快推进社区居家养老新模式并实现多元化、分层次发展,鼓励商业保险公司开展创新正当其时。

 

二、建议措施

 

(一)鼓励社区居家养老模式的发展

 

一是以家庭养老为核心发展社区养老。受中国几千年的孝文化影响,目前国内老年人倾向于在家庭养老,但老年人的生活照料、医疗保健、社交活动会对其子女(尤其是独生子女)造成一定负担。发展社区居家养老有助于解决这一矛盾,但还需要更多认同。对此,建议政府部门加强引导,吸引更多社区和专业养老服务机构开展商业模式探索创新,鼓励居民参与社区居家养老,以家庭养老为核心发展社区养老。二是健全法律法规,建立完善的行业规范机制。一方面,建议社会保障部门总结社区居家养老的成熟经验,推动尽快制定社区居家养老模式的法律法规。这既有利于规范从业机构的行为,保障老年人的合法权益,也有利于带动市场和非赢利性机构充分参与,加速社区居家养老机构的发展。另一方面,在制定相关法律法规过程中应充分考虑到社区居家养老机构的微利公益性质,确立公共资源适当向社区居家养老机构倾斜的规则,以减轻社区居家养老机构的税费成本,使之与盈利导向的专业养老机构相区分。三是研究建立支持社区养老服务的财政税收制度。如退休返税制度(根据职工缴税情况在退休时按一定比例返还)、社区养老专项补助制度(根据社区服务老人数量或养老服务建设规模,由政府财政给予一定比例的补贴),借以增加投入,调动社区养老服务建设积极性。

 

(二)逐步建立多层次的社区居家养老体系

 

一是开办形式的多层次。通过公办、公建民营、民办公助、政府购买、企业协办等多元化的形式,提高社区养老体系的覆盖面。尤其在中心城市的中心区域,多样化的开办形式更能有效满足多样化的本地需求。二是养老设施的多层次。综合城市区域、社区规模和人群特征等因素,分别设立社区养老服务中心、社区护理中心,社区老年人日托中心、社区养老服务站、社区老年人活动中心等多层次的养老设施,有效满足老年人的差异化需求。在这方面,可考虑制定政策鼓励有实力的企业开发养老社区或养老公寓,配套相应养老设施和服务人员,补充政府公共养老服务设施。三是收费方式的多层次。逐步建立无偿、低偿、中高偿的多层次社区居家养老收费体系,满足不同收入人群的需求,优化社区居家养老多元化供给,并通过多元化供给实现更大范围的覆盖。四是服务形式的多层次。对高龄及无法自理的老年人,以上门照料服务为主,重点提供医疗、康复、急症救援等服务;对中高龄及可半自理的老年人,以日间护理、托老所为主要服务形式,提供社交和文娱活动平台;对低龄及空巢可完全自理的老年人,重点提供情感交流、保健互动平台及提供知识技能再学习平台等服务;对独居、残疾及无收入的老年人,应围绕政府救助和社会救助相结合的形式,提供维持基本生活的服务。

 

(三)畅通社区居家养老的资金筹集渠道

 

一是巩固传统的传统融资渠道。通过政府购买、财政拨款、募捐、民间资本联合出资等传统方式开展资金筹集,为社区居家养老的开展营造友好的融资环境。二是积极发挥商业保险资金的作用。商业保险公司具有资金期限长、精算技术强、市场化运作等优势,能为养老服务体系建设提供重要的资金支持。建议保险业监管部门研究借鉴国外发达国家的经验,允许国内商业保险公司开办社区居家养老中心,由商业保险公司本着“不盈利、不亏损”的原则来运营养老机构,同时允许商业保险公司开发养老相关保险产品,既调动商业保险公司投入社区居家养老建设的积极性,也缓解政府养老资金压力。

 

(四)鼓励社区居家养老的多层次保险创新

 

一是鼓励商业保险公司开展企业长期商业健康保障计划、独生子女家庭保障计划、二孩家庭保障计划、空巢老人家庭保障计划等,充分满足现有养老保障体系中未覆盖的群众需求。二是推进老年人住房反向抵押养老保险试点,鼓励商业保险公司在住房反向抵押保险产品上开展创新,积极促进社会保险和商业保险协同发挥作用,为老年人提供保障。三是鼓励开发长期护理保险、长期健康保险、长期意外伤害保险等产品,助推养老、康复、医疗等护理产业与商业养老保险开展多层合作,实现快速创新发展。

 

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